Chapitre 3 Les politiques structurelles








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Module 4

Partie 2 Les politiques économiques

Chapitre 3 Les politiques structurelles
« La régulation intelligente des marchés par l’Etat permet de réduire au mieux leurs inefficacités tout en limitant l’impact négatif de cet interventionnisme sur l’innovation et la créativité » Jean Tirole (2016)

1. Les sources de la croissance économique


    1. Distinguer politiques structurelles et politiques conjoncturelles


Document 1


Quantité de travail (L)




Croissance économique


Capital physique (K)




Intensité capitalistique (K/L)






Externalités : Infrastructures


Productivité Globale des Facteurs

Capital public






Externalités : Recherche publique




Capital technologique



Externalités : Obsolescence et remplacement capital





Externalités : Savoirs


Externalités : Infrastructures

Capital humain

Externalités : Learning by doing




Document 2 : l’objectif des politiques structurelles

Les théories de la croissance endogène mettent l’accent sur les externalités que chaque type de capital produit et qui ont des conséquences sur l’accumulation des autres « capitaux » ; ces théories montrent également que le lien facteurs/croissance ne se limite pas au sens « facteurs vers croissance », mais que la croissance alimente aussi l’accumulation des facteurs (sens « croissance vers facteurs »). Cela permet notamment de comprendre que les conditions de la croissance au temps t vont affecter l’accumulation des facteurs à l’origine de la croissance au temps t+1. Cela permet aussi de comprendre qu’il ne faut pas établir une coupure entre ce qui serait de l’ordre de la conjoncture et ce qui serait de l’ordre du structurel.

On peut s’interroger sur les conditions d’accumulation de ces différentes sources de croissance et se demander quel rôle la puissance publique peut jouer pour faciliter cette accumulation au cours du temps. L’objectif de l’intervention publique consistera donc à accroître le potentiel de croissance de l’économie. C’est le rôle que l’on confie aux politiques dites « structurelles ».
Document 3 : l’objectif des politiques « conjoncturelles »

On sait cependant que l’économie connaît des fluctuations qui se manifestent par des écarts de production (output gap). Ces écarts à la production potentielle peuvent conduire alors à intervenir pour ramener l’économie sur son tendance « normale » : c’est le rôle confier aux politiques « conjoncturelles »
Document 3: la distinction entre politiques structurelles et politiques conjoncturelles est-elle pertinente ?




Politique structurelle

Politique conjoncturelle

Agir en priorité sur

Offre globale

Demande globale

Action qui porte sur une durée de

moyen et long terme :

(croissance économique)

Court terme :

(fluctuations économiques)

Objectif

Faire augmenter le potentiel de croissance de l’économie

Réduire l’écart de production entre la production réelle et la production potentielle

Liens entre dimension structurelle et dimension conjoncturelle de la croissance

L’effort d’accumulation des différents capitaux a un impact sur l’activité à court terme


Le niveau de l’activité à court terme a un impact sur la capacité à accumuler les capitaux nécessaires à la croissance potentielle




    1. Comment augmenter le potentiel de croissance d’une économie ?


Document 4 :

Objectifs

Les politiques structurelles ont habituellement pour objectif de faire augmenter la capacité productive de l’économie : action sur l’offre

Deux canaux

Augmentation de la quantité de facteurs (et de l’intensité capitalistique)

Augmentation de la productivité globale des facteurs (PGF)

Augmentation de la quantité de travail

Augmentation de l’investissement

Augmentation de l’innovation

Augmentation des compétences des actifs

Augmentation des infrastructures publiques, R&D publique

Favoriser




Accumulation du capital physique

Accumulation du capital Technologique

Accumulation du capital Humain

Accumulation du capital Public




    1. Agir sur l’accumulation du capital physique et du capital technologique


Document 5: le cas du financement des activités innovantes et les défaillances de marché

L’effort financier (public et privé) en faveur de la R&D est plus faible en Europe qu’aux Etats-Unis et au Japon, et cet s’écart s’accroît : la part des dépenses en R&D dans le PIB était de 1,8% en 2005 dans l’UE 27 contre 2,6% aux Etats-Unis. Au sein de l’Union Européenne, les efforts de R&D sont très inégaux, s’étageant entre 3,7% du PIB en Suède à 0,4% à Chypre pour 2006.

La contribution du secteur privé est aussi moindre en Europe, ce qui handicape le passage de la recherche fondamentale au développement de l’innovation. L’explication est à chercher du côté de la structure de production (les Etats-Unis sont plus spécialisés dans des secteurs intensifs en technologie) et d’imperfections de marché plus prononcées, qu’il s’agisse du marché du travail (mobilité et coût du travail qualifié) ou du marché des capitaux (financement du capital risque). Certaines entreprises qui pourraient investir dans le recherche sont en effet contraintes par leur accès au financement. (…) En France, une série de dispositifs fiscaux a été mis en place pour orienter l’épargne des ménages vers les activités innovantes, notamment les fonds communs de placement dans l’innovation.

Source : Bénassy-Quéré p. 503

Document 6 : incitation à l’innovation et propriété intellectuelle

Au delà des « coups de pouce » publics, la question du financement privé de l’innovation renvoie à celle de l’incitation à innover. (…) Les entreprises investissent pour développer de nouveaux produits qui leur donneront un avantage concurrentiel ou dans de nouveaux procédés de production et de distribution qui réduiront les coûts et amélioreront la qualité. L’innovation est vite copiée par les concurrents. La protection de la propriété intellectuelle joue donc un rôle essentiel. Pour comprendre son importance, on peut opposer deux cas polaires. Si la propriété intellectuelle est bien protégée, c’est-à-dire si un nouveau produit ou un nouveau procédé est un bien rival, propriété exclusive de son inventeur, l’investissement en R&D est lucratif mais risqué puisque toute nouvelle invention risque de réduire à néant les bénéfices de la précédente. les entreprises ont intérêt à investir massivement en R&D. (…) Dans le cas où, en revanche, les entreprises ne peuvent s’approprier la rente parce que l’invention est un bien non-rival qui peut être utilisée sans coût par les concurrents, alors elles ont peu d’incitation à innover. L’innovation est un bien collectif, et c’est à l’Etat de la financer.

Bien entendu, tout dépend de l’invention considérée. Certaines sont par essences non-rivales (une formule mathématique, une idée). D’autres sont par essence rivales (une machine outil) ; certaines sont réplicables à coût faible (les créations intellectuelles, les logiciels) d’autres non (une nouvelle technologie nucléaire). Mais les bénéfices de l’innovation pour la société doivent aussi rentrer en ligne de compte, comme l’illustre l’exemple de la recherche sur les médicaments.

Source : Bénassy-Quéré p. 505
Document 7 : les limites de la protection des DPI, le cas de la vente de certains médicaments dans les pays pauvres

Les molécules issues de la recherche privée sont protégées par des brevets qui donnent à l’entreprise le droit exclusif de les produire et de les vendre durant une longue période, typiquement 20 ans. Mais leur prix élevé les rend inaccessibles aux patients des PVD. En Afrique du Sud, où le taux de prévalence du sida est particulièrement élevé (15% de la population des 15-25 ans selon l’OMS), il a été estimé que traiter tous les séropositifs coûterait 63 milliards de dollars soit 20% du PIB du pays. Les pays à bas revenus ont par conséquent demandé à pouvoir accorder des licences obligatoires permettant de produire les médicaments localement en dédommageant le propriétaire du brevet. L’accord ADPIC de l’OMC leur donne ce droit. (…)Les firmes indiennes exportent désormais des anti-rétroviraux génériques dans certains pays africains. (…) Les difficultés des discussions sur ce sujet à l’OMC illustre la difficulté de concilier incitation à innover et accès au plus grand nombre aux inventions existantes. La protection des droits de propriété intellectuelle demeure une condition sine qua non de l’investissement privé dans la recherche médicale.

Source : Bénassy-Quéré p. 505
Document 8 : faut-il breveter les logiciels ? la différence de position entre les Etats-Unis et l’Europe

Le débat sur la brevetabilité des logiciels illustre les questions soulevées par la protection de l’innovation. En l’absence de brevet, l’incitation est réduite par la possibilité de copier des lignes de code. Mais le brevet systématique décourage également l’innovation car le développeur doit commencer par acheter les brevets correspondant au code inclus dans son futur logiciel et aux algorithmes permettant de compiler ce code, et parce que la nature « pionnière » de l’innovation étant difficile à prouver, les éditeurs multiplient les demandes de brevets pour paralyser les concurrents.

(…) Mais un logiciel est-il une invention ? En Europe, le logiciel est protégé par le droit d’auteur, mais n’est pas brevetable en tant que tel, contrairement aux Etats-Unis et au Japon.

Source : Bénassy-Quéré p. 504
Document 9 : la structure des marchés a un impact sur l’innovation

Les marchés financiers allouent l’épargne là où elle est la plus productive, les marchés du travail assurent l’allocation de la main d’œuvre, et la concurrence sur les marchés des biens et des services détermine l’incitation à innover. (…) La capacité des marchés à assurer cette fonction de réallocation, qui contribue à la productivité globale des facteurs, a pris une importance dans l’évaluation de la performance économique.

Les études empiriques mettent en évidence l’impact positif sur la croissance de l’élimination des rentes créées par une réglementation trop lourde et/ou des barrières à l’entrée sur les marchés. Nicoletti et Scarpetta (2005) ont ainsi construit des indicateurs synthétiques mesurant l’intensité de la réglementation des marchés pour les pays de l’OCDE. La valeur de ces indicateurs est très dispersée entre les pays, et cette dispersion explique en partie les écarts de taux de croissance de la PGF.



La concurrence est-elle une incitation ou un frein à l’innovation ? Dans les premiers modèles d’innovation « schumpéterienne » comme celui d’Aghion et Howitt (1992), la concurrence réduit la rente extraite des innovations et donc l’incitation à innover. Mais la concurrence favorise aussi l’apparition de nouveaux entrants, pour qui l’innovation est le seul moyen de contester les entreprises en place. Au total, ceci suggère l’existence d’une relation « en cloche » : trop de concurrence décourage l’innovation, pas assez de concurrence la tue. (…) Les secteurs au « coude à coude » sont ceux où aucune entreprise ne s’impose clairement face à ses concurrents, on voit que ces secteurs sont plus innovants quel que soit le degré de concurrence.

Les procès engagés contre la société Microsoft, accusée d’empêcher par divers moyens ses concurrents de pénétrer sur le marché, ont illustré ce débat. Certains économistes ont considéré que Microsoft étouffait ses concurrents, d’autres, que la domination d’un acteur ne signifiait pas que le marché n’était pas contestable, et mis en avant le fait que les profits de Microsoft étaient réinvestis dans la R&D. la Commission européenne a tranché en faveur des premiers et Microsoft a perdu en appel en 2007. En d’autres termes, les autorités européennes considèrent que l’industrie du logiciel se trouve à gauche de la courbe en cloche.

Au total, le rôle de la concurrence comme accélérateur ou comme frein à l’innovation est fortement débattu, notamment dans l’UE. des « champions technologiques » comme Airbus sont issus des programmes d’investissement publics dans un environnement monopolistique. Les adversaires de ce type de programmes citent, quant à eux, les échecs cuisant du passé, tels que le « plan calcul » lancé en 1966 par la Général De Gaulle. Le débat est particulièrement vif dans les industries de réseau qui ont été ouvertes à la concurrence, comme les télécommunications ou plus récemment l’énergie. Dans les premières phases de la libéralisation, il faut encourager l’entrée de nouveaux acteurs contestant l’ancien monopole public. Mais à mesure que la concurrence s’intensifie, il faut aussi veiller à préserver une incitation à investir et à innover, ce qui suppose un certain niveau de profitabilité. C’est aux autorités de la concurrence, aux autorités de régulation sectorielle (comme en France l’ARCEP, l’autorité de régulation des communications électroniques et de la poste) et la cas échéant aux tribunaux de veiller à cet équilibre subtil.

Source : Bénassy-Quéré p. 508

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