Chapitre 7 : Intégration européenne et politiques économiques et sociales








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2°) - L'action des pouvoirs publics sur les structures économiques et sociales.


Il s'agit ici d'étudier comment les pouvoirs publics peuvent (ou non) stimuler la croissance économique en agissant sur les structures économiques et sociales. Il s'agit là d'une action à plus long terme que dans le paragraphe précédent, mais elle reste située dans le même cadre, c'est-à-dire une économie de plus en plus mondialisée et, pour les pays européens, intégrée, donc avec des contraintes nouvelles au fil des années.

L'intervention des pouvoirs publics sur les structures passe essentiellement par des réglementations qui, s'imposant au secteur privé (mais aussi au secteur public), l'oriente dans son évolution, facilite ou freine son développement, et par la constitution d'un secteur public censé répondre à des besoins que le marché ne satisfait pas ou mal, ce qui correspond à ce que l'on appelle les consommations collectives. Ce sont ces deux modes d'action des pouvoirs publics à propos desquels nous nous poserons successivement des questions. Nous montrerons enfin, à travers l'exemple de la politique de protection sociale, comment ces différentes questions peuvent se poser concrètement.

A - La réglementation en question.


La réglementation, c'est l'ensemble des règles édictées par les pouvoirs publics (l'Etat, les collectivités territoriales et la Sécurité Sociale) et s'imposant aux acteurs économiques (ménages, entreprises, banques, etc….). Toute réglementation suppose un contrôle de son application. Le cadre de la réglementation est d'abord national. Mais avec le développement des organisations internationales et celui des unions régionales, le niveau national est parfois mis en cause et contraint par les niveaux régional et mondial.

Nous observerons d'abord le processus de construction de la réglementation nationale, spécialement en France, pendant les Trente glorieuses, et le mouvement de déréglementation qui s'est imposé dans la plupart des Etats européens depuis le début des années 1980. Puis, nous nous demanderons comment l'Union européenne transforme ce processus, comment la question de la régulation est abordée aujourd'hui au niveau européen.

a - Le processus de réglementation/déréglementation.


Depuis 1945, on a observé une forte croissance du domaine de la réglementation, ce qui s'explique par une certaine conception du rôle de l'Etat dans l'orientation de la croissance. Depuis le début des années 80, on est entré dans la plupart des pays dans une phase de déréglementation qui traduit une transformation de l'analyse que l'on fait du rôle de l'Etat dans la croissance. Mais, bien sûr (ce serait trop simple !), toute la conception ancienne n'a pas disparu d'un seul coup au début des années 80 et, aujourd'hui encore l'analyse du rôle de l'Etat dans la croissance reste l'objet de débats qui se poursuivent.

  • L' Etat interventionniste

    • Au service de quels objectifs ? Si l'Etat développe son intervention par l'édiction de règles nombreuses, c'est qu'il estime que le libre jeu du marché ne suffit pas pour réaliser une croissance équilibrée au bénéfice de tous. Des arguments économiques, sociaux et politiques sont entremêlés :

      • Il existe des biens ou des services qui ne seraient pas produits si l'on attendait l'initiative privée, soit parce que les besoins ne sont pas solvables (instruction, par exemple), soit parce qu'aucun prix ne peut être exigé de l'usager du fait qu'on ne le connaît pas et qu'un usager supplémentaire n'occasionne aucun frais supplémentaire (exemple de l'éclairage d'une rue : qui faut-il faire payer, et un passant supplémentaire dans la rue éclairée change-t-il le coût de l'éclairage ?), soit parce que l'investissement initial est tel qu'aucune entreprise ne peut raisonnablement le financer.

      • Certains produits sont considérés comme " stratégiques ", c'est-à-dire que l'Etat pense qu'on ne peut laisser leur production au secteur privé. C'est souvent le cas, par exemple, de l'énergie.

      • Il se construit une sorte de consensus pendant les années qui suivent la guerre pour penser que la croissance doit être plus égalitaire, qu'il doit y avoir un partage des fruits de la croissance et que ce partage plus égalitaire doit être imposé aux entreprises, le libre jeu du marché tendant plutôt à aggraver les inégalités. Il faut donc développer la protection des salariés et la redistribution, ce qui impose un développement de la réglementation.

    • Quelques exemples de réglementation :

      • Le développement du droit du travail et de la protection des salariés.

      • La construction du secteur public avec le développement des entreprises publiques et la création de monopoles publics (EDF, par exemple).

      • Le développement du droit protégeant les consommateurs, de la réglementation concernant l'environnement.

    • Les résultats  : l'intervention de l'Etat gagne tous les aspects de la vie, la protection sociale se développe, une part grandissante des revenus des ménages sont des revenus de transfert, les consommations collectives s'accroissent, les inégalités diminuent (sans que toutefois la pauvreté ne disparaisse). Le secteur public qui, en France surtout, est le moyen pour l'Etat d'intervenir ,occupe une place importante dans l'économie (sur le plan de la production comme sur le plan de l'emploi), la réglementation devient extrêmement complexe.

La déréglementation des années 80

Quelle analyse l'amène ? On peut avancer plusieurs arguments :

  • Le manque d'efficacité : d'une part, l'intervention de l'Etat n'empêche pas la crise d'approfondir les inégalités, d'autre part, la réglementation a un coût pour les pouvoirs publics (contrôle, etc) et pour les acteurs économiques (poids des cotisations sociales, coût des mesures de protection de l'environnement, par exemple) qui grève la compétitivité nationale dans la course mondiale, enfin la réglementation a des effets pervers (déresponsabilisation de certains acteurs économiques, marginalisation de certaines catégories de salariés ne rentrant pas dans les catégories aidées, par exemple).

  • La réglementation fausse le libre jeu du marché et débouche sur une allocation non optimale des ressources : par exemple, l'institution d'un salaire minimum amène parfois le salaire à être supérieur au salaire qui équilibrerait le marché du travail, ce qui explique la persistance du chômage. On reconnaît ici les thèses soutenues par les libéraux pour qui seul le libre jeu du marché garantit le dynamisme de l'économie.

  • Le développement de la réglementation peut aussi s'expliquer, pour certains, par la nécessité d'auto-justification du personnel politique et administratif. Celui-ci justifie son existence par la nécessité de la réglementation et,  donc, il fait de la réglementation pour prouver qu'il est bien nécessaire.

  • Les mesures prises :

  • Le transfert de compétences  à des autorités indépendantes et la décentralisation marquent le recul de l'interventionnisme étatique. Par exemple, les Etats européens ont abandonné leurs prérogatives monétaires en rendant leur banque centrale indépendante du pouvoir politique puis en transférant les compétences de la banque centrale à la BCE (voir plus haut). La décentralisation s'est engagée en France surtout à partir de 1982. En remettant certains pouvoirs aux Régions ou aux Départements, l'Etat n'a pas simplement transféré des pouvoirs, la nature des décisions s'est transformée : on est passé d'une culture de l'Etat centralisateur à une culture de la négociation au niveau local, ce qui change évidemment la réglementation.

  • La déréglementation proprement dite : le recul de la réglementation, à des degrés divers, marque tous les pays. Ainsi, en France, certaines protections instaurées par le droit du travail ont disparu (interdiction du travail des femmes la nuit, autorisation administrative de licenciement, définition de l'horaire légal du travail à la semaine, etc). De même, le contrôle des prix a complètement disparu, sauf sur certains produits très précis ; les marchés financiers ont été complètement libérés de toute réglementation contraignante. Aux Etats-Unis, le transport aérien a été totalement dérégulé, c'est-à-dire que les règles qui protégeaient les grandes compagnies ont été supprimées. On peut trouver de nombreux autres exemples qui montrent l'ampleur de cette déréglementation.

  • Le démantèlement des monopoles publics : l'interdiction de certaines activités au secteur privé est de plus en plus souvent supprimée. En Europe, sous la pression de l'Union européenne, les pays doivent ouvrir à la concurrence des secteurs jusque là abrités, comme les services postaux, le transport ferroviaire et aérien ou la production d'électricité. Cela se fait de manières diverses, mais entre autres par la privatisation de certaines entreprises publiques (France Télécom, par exemple).

  • Les effets de cette déréglementation :

  • On observe d'abord, comme on s'y attendait, une concurrence accrue entre les producteurs sur des marchés désormais mondiaux. D'une concurrence accrue, on peut attendre un certain nombre de conséquences : baisse des prix, meilleurs services aux consommateurs-clients donc meilleure réponse aux besoins, dynamisme accru (pour résister à la concurrence) donc plus d'effort de recherche. On peut aussi espérer que l'intervention de l'Etat diminuant, celle-ci sera moins coûteuse, le déficit public sera réduit, les prélèvements obligatoires aussi, ce qui permettra de consacrer les ressources à la croissance économique.

  • Cependant, des effets pervers sont apparus. Ainsi la déréglementation du transport aérien aux Etats-Unis, si elle a bien provoqué une forte baisse des tarifs et un accroissement des offres de dessertes, a, à terme, eu des effets négatifs : d'une part, la multiplication du trafic a généré des retards systématiques et un encombrement de l'espace aérien, d'autre part, les baisses de prix ont été telles du fait de la concurrence que les petites entreprises de transport aérien qui s'étaient créées du fait de la déréglementation n'ont pas réussi à faire des profits suffisants pour financer les investissements nécessaires à leur survie et même les dépenses de maintenance absolument indispensables. Résultat, le nombre des accidents et incidents aériens a augmenté et nombre de petites entreprises ont fait faillite et ont été rachetées par les plus grosses. Aujourd'hui, le transport aérien américain est plus concentré qu'il ne l'était avant la déréglementation et les prix sont remontés. On est donc en train de re-réglementer le transport aérien.

 

Conclusion : Les Etats européens ont donc transformé de façon notable leur façon d'intervenir sur les structures économiques : moins de règles et des règles ayant des objectifs plus précis (comme renforcer la concurrence, par exemple). La construction de l'Union européenne a aussi joué son rôle dans cette évolution : la réalisation du marché unique, objectif de l'intégration européenne, amène à mettre en concurrence des espaces nationaux qui connaissent des réglementations différentes. Résultat : des conflits surgissent entre Etats sur ce qui doit être réglementé et ce qui ne doit pas l'être et le règlement des conflits amène les législations à se rapprocher les unes des autres.  On peut même parler d'une nouvelle régulation qui est en train de se mettre en place.

b - Vers une nouvelle régulation ?


L'Union européenne a une action régulatrice de plus en plus essentielle d'une part par l'édiction de normes contraignantes, d'autre part par son action dans le domaine du contrôle des structures de marché.

  • Le poids des normes européennes s'est beaucoup accru depuis 20 ans, et cela dans beaucoup de domaines de la vie quotidienne. Une fois décidées par l'Union européenne, ces règles s'imposent aux législations nationales, chaque pays ayant un délai pour mettre ses lois en conformité avec les nouvelles règles. L'exemple de la réglementation sur la dénomination « chocolat » dont nous avons parlé plus haut peut être réutilisé ici.

  • L'action de l'Union européenne dans le domaine de la concurrence a joué et joue un grand rôle dans la transformation des structures de la production : le principe est de maintenir et de favoriser autant que faire se peut la concurrence entre les entreprises, car on attend de la concurrence des prix plus bas, une meilleure utilisation des ressources disponibles et une meilleure satisfaction des consommateurs. Dans ce cadre, l'Union européenne a adopté des directives très claires en ce qui concerne :

    • le démantèlement de la plupart des monopoles publics (production d'énergie, transports ferroviaires, etc).  Résultat : les Etats nationaux ont dû appliquer ces directives et mettre fin (plus ou moins vite et plus ou moins complètement) à la situation de monopole qui existait sur certains de leurs marchés. Ainsi la France a-t-elle dû accepter une certaine concurrence sur le marché de l'électricité (aujourd'hui, les gros consommateurs d'électricité, c'est-à-dire les entreprises, ont le choix de leur fournisseur d'électricité comme les ménages ont le choix de leur opérateur téléphonique).

    • La limitation des subventions publiques aux entreprises : ces subventions pourraient permettre aux entreprises bénéficiaires de vendre moins cher que leurs concurrentes du reste de l'Union, ce qui fausserait évidemment la concurrence et n'est, en principe, pas acceptable aux yeux de la Commission.

    • Le contrôle des opérations de fusions dans le but d'empêcher qu'une entreprise dispose de pouvoirs importants sur un marché donné. En général, l'Union européenne ne refuse pas totalement des projets de fusion, mais impose des conditions à la fusion. Là aussi, on voit bien que l'Union européenne agit directement sur les structures économiques.

    • L'abus de position dominante : celui-ci peut être condamné par de lourdes amendes par la Commission. Ainsi Microsoft vient d'être condamné pour ne pas laisser de choix aux acheteurs sur le logiciel de lecture de musique (Media Player) intégré dès l'origine dans les ordinateurs avec Windows. Non seulement, Microsoft devra payer une très grosse amende mais l'entreprise a un délai très court pour transformer ses produits de manière à ne plus imposer, même techniquement, l'utilisation exclusive de Media Player.

 

Finalement, on voit bien que, même si les Etats conservent des pouvoirs non négligeables dans le domaine des règles s'imposant aux acteurs économiques, l'Union européenne constitue un nouveau niveau de pouvoir politique dans ce domaine. Elle a de ce fait un réel pouvoir  d'orientation des structures économiques et sociales. On va voir maintenant que c'est aussi vrai dans un autre domaine, très sensible, celui des consommations collectives.
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