Chapitre 7 : Intégration européenne et politiques économiques et sociales








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B - Le débat autour des services publics et des consommations collectives.


Il existe des biens et des services appelés biens publics ou collectifs. Les consommations collectives représentent l'utilisation de ces biens ou services collectifs. Comment définir les biens publics ? Ce sont des biens (ou des services) qui ne sont pas divisibles (l'éclairage de la rue par exemple est consommé individuellement mais on ne peut pas attribuer l'éclairage à une personne précise) et dont le coût de production ne peut pas être imputé à une personne précise (tout le monde peut bénéficier de l'éclairage, et une personne de plus qui en bénéficie ne fait pas augmenter son coût). La consommation par une personne de ce bien ou de ce service n'empêche pas les autres de le consommer également, ce qui est très différent des autres biens (quand vous avez mangé un pain au chocolat, personne d'autre ne peut le consommer !). On peut citer de nombreux exemples de biens collectifs : l'éducation, la Défense nationale, les routes, etc.  Ces biens ont souvent des effets externes très positifs, d'où l'importance qu'ils soient effectivement produits.

La question est donc de déterminer à la fois comment délimiter les biens collectifs devant être produits dans une société à un moment donné et qui doit en assurer la production. Inutile de dire que chacun des pays européens a répondu à sa façon à cette double question et la situation actuelle, très diverse, résulte donc de ces histoires différentes. Le problème est que, dans une union économique intégrée, avec la constitution d'un marché unique, les différences deviennent vite source de conflits entre les Etats, mais aussi source d'inégalités. On verra donc, après avoir présenté ce que l'on appelle « les services publics à la française », que, pour tenter de concilier concurrence et service public, l'Union européenne est en train de construire, voire d'imposer, une certaine convergence dans la délimitation de ce qui est du ressort des Etats et de ce qui est du ressort du libre jeu du marché. 

a - Les services publics à la française.


Après avoir donné quelques précisions de vocabulaire, nous verrons comment le poids des services publics s'est peu à peu accru en France, puis quelles sont les caractéristiques des services publics en France.

  • Services publics et secteur public : les deux expressions ne sont pas synonymes. Le secteur public est l'ensemble des entreprises dont le capital est contrôlé par les pouvoirs publics. Ces entreprises peuvent produire des biens (Renault avant sa privatisation, par exemple) ou des services (La Poste, par exemple). Parfois, ces biens pourraient tout à fait être produits par des entreprises privées (comme les automobiles ou les avions). Les services publics regroupent des activités qui échappent à la logique marchande et sont donc assurées, en règle générale (mais c'est loin d'être toujours le cas, nous le verrons plus loin), par des administrations car elles sont considérées comme d'intérêt général (l'administration de la justice, par exemple). Le problème est bien sûr de déterminer ce qui, dans un pays donné à un moment donné, relève du service public. Une entreprise peut à la fois appartenir au secteur public et relever du service public (La Poste, par exemple). Qui produit les biens ou services collectifs dont nous avons parlé plus haut ? On pourrait penser que ce sont les services publics et le secteur public. C'est vrai, mais en partie seulement : ainsi, dans le domaine de la santé, une partie de la consommation collective est satisfaite par le service public des hôpitaux, mais une autre partie est satisfaite par des cliniques privées. On peut trouver la même chose dans le domaine de l'éducation. Autrement dit, le service public peut, dans certains cas, être assuré par des entreprises privées. Remarquons aussi que les entreprises du secteur public peuvent avoir une production qui n'a rien à voir avec le service public (des avions, par exemple).

  • Les domaines considérés comme des services publics se sont beaucoup développés en France depuis 1945. Cela s'explique par la conception que nous avons des services publics, conception qui peut sembler de prime abord particulière à notre pays (d'où l'expression « à la française »). Traditionnellement, nous considérons que les services publics ont vocation à accomplir tout ce qui est indispensable au maintien du lien social et ne serait pas réalisé sans l'intervention des pouvoirs publics. Cela concerne donc à la fois la production de certains biens et services à caractère commercial (l'électricité, par exemple), la production de services partiellement ou totalement non marchands (comme la santé, par exemple), la production de services à caractère régalien (comme la justice ou la police, par exemple). Les services publics participent donc aussi à la redistribution, jugée comme nécessaire dans notre société. Au fur et à mesure du développement de l'Etat providence, les domaines relevant des services publics se sont donc étendus.

  • Quelles sont les caractéristiques de ces services publics à la française ? On peut en présenter un certain nombre :

    • Une étroite imbrication entre services publics, pouvoirs publics et secteur public : pour les Français, il est clair que les services publics doivent être exécutés directement par les pouvoirs publics via les administrations ou les entreprises relevant du secteur public. Il est manifeste cependant que, des activités proprement commerciales (comme la banque, l'assurance ou la chimie avant leur privatisation) étaient assurées par des entreprises du secteur public sans relever des services publics.

    • Cependant le mode de production des services publics est assez hybride : une partie non négligeable de ce qui relève du service public est assurée par des entreprises privées par le biais de « concessions de service public ». Ainsi la restauration scolaire est-elle de plus en plus souvent concédée à des entreprises privées, alors que, traditionnellement, c'est du personnel « Education nationale » qui assure ce service. De même, la construction de certaines autoroutes a été concédée moyennant le respect d'un cahier des charges à des sociétés privées ou d'économie mixte qui perçoivent les péages.

  • Trois principes fondamentaux s'appliquent à la production des services publics : continuité (il ne doit pas y avoir d'interruption du service public, sauf application du droit de grève), égalité (les usagers dans la même situation doivent pouvoir bénéficier des mêmes services au même coût), adaptabilité (les services publics doivent s'adapter aux besoins des usagers). Ces principes se traduisent en particulier par un prix identique (quand les services sont payants) sur tout le territoire : alors qu'on sait bien qu'il coûte plus cher de raccorder au téléphone un usager vivant en montagne qu'un usager vivant en ville, on leur fait payer le même prix.

  • Les services publics ayant pour objectif de maintenir la cohésion sociale, on demande souvent à ceux qui les produisent une certaine morale professionnelle, un autre rapport à l'argent, au pouvoir ou aux usagers (que l'on n'appelle pas « clients », d'ailleurs), obtenus en contrepartie de l'octroi d'un statut particulier, celui de la fonction publique ou d'un statut proche.

Conclusion : la conception française des services publics a débouché sur la constitution d'un vaste secteur public, pas forcément producteur de services publics, et sur l'extension des services dits « publics ». Ainsi, en France, les prélèvements obligatoires représentaient 37.9% du PIB en 1978 et 43.9% en 2002 (source INSEE). L'intégration dans l'Union européenne a provoqué une remise en cause, au moins partielle, de cette conception en suscitant le développement d'une conception communautaire du service public.

b - Comment l'Union européenne pose-t-elle le débat autour des services publics ?


L'Union européenne emploie l'expression « services d'intérêt général » de préférence à celle de « services publics ». Ce n'est évidemment pas par hasard et nous verrons quelle conception du service public sous-tend cette appellation. Nous nous demanderons ensuite comment se passe le processus de convergence autour de cette question.

  • Du service public au service d'intérêt économique général : l'Union européenne ne connaît pas le service public mais seulement le « service d'intérêt économique général », service marchand mettant en jeu des intérêts collectifs importants. Ce service d'intérêt économique général peut très bien être assuré par des entreprises privées. Il n'y a donc pas de  lien avec la propriété publique, alors qu'en France on a tendance à considérer que le service public doit être assuré par le secteur public. En particulier, l'existence de monopoles publics produisant les biens et services d'intérêt général a toujours été encouragée en France alors qu'ils constituaient des obstacles à la réalisation du marché unique recherché par l'Union européenne.

  • L'Union européenne a cependant de manière non équivoque reconnu la nécessité de services publics pour le maintien de la cohésion sociale et la possibilité pour les Etats membres de réduire la concurrence quand cela était nécessaire pour accomplir les missions d'intérêt général. Depuis 1996, l'Union européenne, dans une communication sur les services d'intérêt général, reconnaît la légitimité des services publics et reconnaît aux Etats le droit de délimiter eux-mêmes les missions d'intérêt général. Au-delà d'un « service universel » dont nous allons reparler, les Etats ont le choix d'étendre plus ou moins leurs services publics. Mais l'ouverture de principe à la concurrence exige une définition précise des missions de service public.

  • Le service universel est une sorte de service minimum de base, dans un domaine donné (le téléphone, par exemple), avec des prestations dont la qualité est précisée, et à un prix « accessible ». Ce service universel doit être accessible à tous dans l'Union européenne, avec les mêmes caractéristiques, en particulier sur la qualité du service offert.
    Le service public, dans un pays donné, peut dépasser le service universel. La définition d'un service universel a l'avantage de limiter la concurrence de manière précise, celle-ci pouvant s'exercer sur les prestations de services au-delà du service universel. Si l'on prend l'exemple du téléphone en France, le service universel consiste en la fourniture d'un service de téléphonie vocale, d'un service de renseignements, d'un annuaire et en la gratuité des appels d'urgence. Mais le service public des télécommunications français (donc au-delà du service universel) comprend aussi, par exemple, l'accès au réseau numérique.

Finalement, les services publics « à la française » ne sont sans doute pas menacés dans leur nature. En revanche, l'organisation mise en place pour les produire est, elle, menacée, c'est-à-dire qu'elle devra s'adapter aux règles européennes. Cette adaptation est d'ailleurs largement entamée, sous la pression européenne certes, mais aussi du fait des déficits publics qui imposent à l'Etat français de reconsidérer son activité. Ainsi, l'ouverture à la concurrence, exigée par Bruxelles, s'est-elle faite par l'ouverture du capital de certains monopoles publics aux capitaux privés. De même, certaines sociétés fournissant des services de réseaux (EDF, la SNCF, par exemple) ont été scindées, la partie correspondant aux infrastructures constituant un monopole naturel, la partie concernant l'utilisation du réseau étant ouvert à la concurrence. Ainsi, la SNCF a été divisée en deux sociétés, l'une propriétaire du réseau de voies ferrées, l'autre louant les voies à la première pour y faire circuler des trains, en concurrence avec d'autres entreprises européennes ayant la même activité.

Conclusion 
La question du service public, malgré une certaine convergence imposée par l'intégration européenne, n'est pas réglée pour autant. La libéralisation observée à peu près dans tous les Etats depuis les années 1980 a paru imposer aux services publics les règles du marché. Mais les résultats de cette libéralisation, quand elle a été rapide comme en Grande-Bretagne, sont peu convaincants : ainsi la privatisation du rail britannique a-t-elle débouché selon Tony Blair sur « un enfer absolu » (matériel vieillissant, sécurité sacrifiée, retards, trains bondés et tarifs souvent double de ceux de la SNCF). L'Union européenne en a tiré la conclusion qu'il fallait mettre en place une nouvelle régulation. En particulier, on a développé dans de nombreux domaines et dans de nombreux pays des autorités (ou des instances) de régulation, indépendante à la fois des pouvoirs publics et des entreprises du secteur concerné, chargées de prévoir les règles s'imposant à tous les opérateurs du secteur et d'en contrôler l'application. Ces autorités doivent être constituées de toutes les parties prenantes du secteur concerné, en particulier les usagers. Ainsi, en France, on peut citer aussi bien le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA), déjà ancien, que l'Autorité de Régulation des Télécommunications (ART), créée en 1996, ou la Commission de Régulation de l'Electricité (CRE) créée en 2000.

Il ne s'agit donc plus de privatiser purement et simplement les services publics, comme cela avait pu être affirmé par certains il y a encore quelques années. Il est clair cependant que les transformations actuelles, en particulier du fait du coût des services publics et du poids des déficits publics, doivent être examinées à la loupe, le risque restant permanent. L'enjeu est de taille : le service public a une double vocation de maintien de la cohésion sociale et de réduction des inégalités grâce à la gratuité ou la quasi gratuité des consommations collectives. Ne plus assurer ces missions peut être considéré comme un réel recul. Cet enjeu est manifeste en ce qui concerne la protection sociale, dont nous allons parler maintenant.
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