Chapitre 7 : Intégration européenne et politiques économiques et sociales








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c - La diversité de la protection sociale dans les pays de l'U.E. : les modes de financement.


Les dépenses de protection sociale doivent être financées par des recettes (parce que l'argent ne tombe toujours pas du ciel !). Il peut s'agir de recettes publiques (impôts et taxes), c'est ce que l'on appelle le financement public ; il peut s'agir aussi de contributions reposant sur l'activité professionnelle, sous la forme essentielle de cotisations sociales prélevées sur les salaires (qu'elles soient versées par les employeurs ou par les salariés ne changeant rien à l'affaire). On retrouve dans ce domaine une très grande diversité du mode de financement de la protection sociale comme le montre le tableau ci-dessous :

Titre : Structure des recettes de protection selon leur origine (en % du total des recettes) Source : Eurostat 

 

Contributions publiques

Cotisations sociales

Autres

Total

Danemark

65.2

28.4

6.4

100.0

Allemagne

32.8

65.0

2.2

100.0

France

30.4

66.7

2.9

100.0

Italie

38.9

58.0

3.1

100.0

Irlande

59.8

39.0

1.2

100.0

Luxembourg

47.1

49.0

3.9

100.0

Portugal

38.0

53.0

9.0

100.0

Suède

48.6

46.3

5.1

100.0

Royaume-Uni

46.9

51.9

1.2

100.0

Europe des 15

35.7

60.6

3.7

100.0

 On voit assez clairement qu'il existe des pays qui ont choisi de financer leur protection sociale pour l'essentiel par des impôts (le Danemark, par exemple) alors que d'autres font reposer leur système sur les cotisations professionnelles, c'est-à-dire que la protection sociale est rattachée à l'activité professionnelle (l'Allemagne et la France, par exemple). Aucun pays ne fait tout l'un ou tout l'autre.

Cette diversité dans le financement amène, elle aussi, des difficultés quand il s'agit de faire converger les systèmes de protection sociale.

d - L'harmonisation des systèmes de protection sociale, une obligation ?


Pour diverses raisons, que nous allons présenter, l'harmonisation des systèmes de protection sociale est souvent présentée comme une nécessité, cette nécessité permettant de justifier des réformes présentées comme « inévitables ».

  • La réalisation du Marché unique met en concurrence des espaces nationaux aux réglementations parfois très différentes. Les entreprises vont donc réclamer des charges équivalentes d'un pays à un autre de manière à préserver la libre concurrence, le risque étant, si cette égalité de traitement n'était pas réalisée, que les entreprises délocalisent leurs activités dans les pays de l'Union où les charges liées à la protection sociale seraient les moins élevées (l'Irlande, par exemple). Dans les pays à niveau de protection élevée, cet argument est souvent mis en avant pour justifier des réformes visant à diminuer les coûts de la protection sociale, au nom de la compétitivité des entreprises nationales.

  • Dans le même ordre d'idées (les idées libérales), on avance souvent l'argument de la nécessaire flexibilisation de la main d'œuvre, donc de la diminution des garanties sociales systématiquement accordées aux salariés.

  • Enfin, la nécessité de réaliser les critères de Maastricht pour entrer dans l'Union monétaire et le maintien de l'obligation de respecter ces critères depuis imposent aux Etats une stricte limitation de leurs déficits publics. Or la protection sociale joue un grand rôle dans ces déficits. Il semble donc « obligatoire » dans certains pays (la France et l'Allemagne, par exemple) de réformer le système de protection sociale dont on a vu dans le chapitre 5 qu'il traversait une crise structurelle de financement.

Ces trois facteurs ont contribué à une harmonisation effective des systèmes, même si celle-ci est loin d'être réalisée comme nous l'avons vu dans le paragraphe précédent. En effet, les différences sont moins grandes aujourd'hui dans le mode de financement qu'elles ne l'étaient il y a 10 ans : ainsi, par exemple, en 1990, le Danemark finançait à plus de 80% son système de protection sociale par des contributions publiques alors que la France ne le finançait par des contributions publiques qu'à hauteur de 17% ; en 1999, les  chiffres sont respectivement de 65 et 30%, donc beaucoup plus proches même s'ils restent très différents. En ce qui concerne le niveau de protection sociale, en utilisant le même indicateur que dans le paragraphe précédent, on observe là aussi que l'écart se réduit, les pays ayant les niveaux les plus élevés ayant diminué leur taux (en Suède, par exemple, la part des dépenses de protection sociale dans le PIB passe de 34.3% à 32.3% entre 1991 et 2000) alors que les pays ayant les plus faibles taux ont augmenté le leur (ainsi au Portugal, où la part passe de 17.2% à 22.7%), exception faite de l'Irlande qui avait déjà un faible niveau en 1991 et qui l'a encore diminué entre 1991 et 2000 (la part passe de 19.6 à 14.1%).

On voit donc que la construction européenne exerce une pression sur l'harmonisation des systèmes de protection sociale. La question est de savoir dans quelle mesure il s'agit d'une harmonisation choisie, vers la construction d'une Europe sociale qui offrirait des garanties et une protection réelle à tous les citoyens ou s'il s'agit d'un abandon de l'idée même de protection sociale au service de la solidarité au profit de l'extension du rôle du marché et du développement de la protection individuelle de type assurantielle.

e - L'harmonisation des systèmes de protection sociale, un choix vers la construction d'une Europe sociale ?


On voit le risque de l'évolution constatée dans le paragraphe précédent : se dirige-t-on vers une harmonisation « vers le bas », dictée par le marché, ou choisit-on d'aller vers de nouvelles règles, communes, visant à protéger les personnes sans exclusive et à maintenir la cohésion sociale, tout en résolvant les questions économiques posées par les évolutions structurelles de la protection sociale ?

Après avoir montré que l'Union européenne semble avoir choisi la voie de la construction d'une réelle Europe sociale, nous présenterons les questions qui restent posées.

  • L'Europe sociale en marche : il faut bien dire que pendant très longtemps, l'harmonisation des systèmes de protection sociale est restée un vœu pieux, chaque pays gérant comme il l'entendait sa protection sociale. Mais les effets négatifs et les risques à long terme de ce « chacun pour soi » sont devenus évidents et à la fin des années 1990, les institutions de l'Union européenne ont compris la nécessité de la coordination réelle des politiques sociales. Les premières mesures visent la politique de l'emploi. Celle-ci ne concerne pas directement la protection sociale mais, en fait, elle lui est très liée : en effet, la protection sociale repose pour partie (et parfois une très grande partie) sur l'activité professionnelle. De la coordination des politiques de l'emploi, on est ensuite passé à une coordination concernant d'autres domaines de la politique sociale.

    • C'est dans le Traité d'Amsterdam (1996) que l'on trouve pour la première fois une référence explicite à une politique européenne de l'emploi, celle-ci devant tendre au plein emploi. La coordination effective des politiques nationales de l'emploi se développera ensuite dans le cadre du « processus de Luxembourg » (fin 1997) par le biais de définition d'orientations communes et par l'obligation pour chaque pays de communiquer aux autres chaque année les mesures prises pour atteindre les orientations communes et d'en faire une évaluation commune.

    • A partir de 2000, la « méthode ouverte de coordination » est étendue à d'autres domaines concernant la protection sociale : retraites, systèmes de santé, etc. Il y a donc une définition en commun d'objectifs de protection sociale, ce qui correspond à peu près à la construction de normes européennes. Ces normes doivent guider les réformes, considérées comme nécessaires (en particulier à cause des questions financières). L'idée générale est que les systèmes doivent privilégier l'emploi, en visant à augmenter significativement le taux d'emploi européen. Les mesures prises dans les pays doivent donc s'intégrer dans ce cadre
On voit donc que la construction d'une Europe sociale est en marche. Mais il est bien difficile de dire ce qu'il va en résulter, du fait des problèmes qui se posent encore.

  • Les questions encore posées sont essentiellement politiques :

    • L'établissement de normes européennes guidant les politiques sociales nationales doit déboucher sur des réformes des systèmes de protection sociale. Les principes sur lesquels reposent ces normes doivent être discutés au niveau communautaire. Or, on observe que, pour le moment, dans les débats européens, ceux dont on entend le plus la voix sont les représentants des entreprises et des institutions financières, organisés en lobbies très influents à Bruxelles. Les autres acteurs de la vie économique et sociale, les représentants des travailleurs ou des partis politiques, sont beaucoup moins présents, probablement parce qu'ils considèrent que le débat sur la protection sociale doit surtout se situer au niveau national. Le risque est évidemment que l'Union européenne n'adopte une configuration minimaliste de protection sociale, sous l'influence de ceux qui sont les seuls à être présents dans les débats.

    • L'entrée de 10 nouveaux membres en mai 2004 risque aussi de pousser l'Union européenne vers une position minimaliste : ces pays entrants sont souvent à relativement faible niveau de développement et donc à niveau de protection sociale faible. On ne peut pas leur imposer de respecter rapidement des normes européennes nettement plus élevées (du fait du coût financier, en particulier). Et leur présence dans le Marché unique va encourager certains à réclamer, au nom de la libre concurrence, une égalisation des conditions de protection sociale vers ce bas niveau.

Il y a donc des enjeux importants dans le débat européen autour de la protection sociale. Manifestement, la volonté politique de l'Union de marcher vers une Europe sociale est réelle. Mais les Etats restent jaloux de leurs prérogatives dans ce domaine et le chacun pour soi présente de réels risques pour les valeurs sous-tendant nos systèmes de protection sociale. On ne peut donc pas dire aujourd'hui de quoi sera faite l'Europe sociale de demain. Le résultat dépend essentiellement de l'implication au niveau européen de tous les acteurs de la vie économique et sociale nationale.


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