Conseil d’Orientation des retraites, in Arnaud Parienty, «Protection sociale : le défi», éd Gallimard, 2006, p. 42








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B) Enjeux et réponses actuelles face à la crise de l’Etat Providence
1°) Réforme des retraites et de l’assurance maladie : où en est-on ?
En matière de protection sociale, deux branches connaissent des difficultés financières, la branche vieillesse et la branche maladie, conduisant les pouvoirs publics -- à engager des réformes qualifiées de structurelles.


  1. La réforme du système de retraite


En 1993, le gouvernement d’Edouard Balladur a modifié la durée d’annuité dans le secteur privé et le niveau futur des pensions de retraites en indexant celles-ci sur l’évolution des prix et non plus sur l’évolution du salaire moyen.
Document n°119

Les effets de la réforme Balladur (estimation de l’évolution, jusqu’en 2040, du taux de remplacement (rapport entre première pension et dernier salaire) net de cotisations des salariés du secteur privé à législation constante ayant effectué une carrière complète).





2000

2020

2040

Carrière toujours au SMIC

81%

70%

68%

Carrière au salaire moyen des non-cadres

84%

71%

67%

Carrière au salaire moyen des cadres

75%

62%

58%


Conseil d’Orientation des retraites, in Arnaud Parienty, « Protection sociale : le défi », éd Gallimard, 2006, p.42.
Document n°120

« La proportion de salariés du secteur privé bénéficiant du minimum contributif est déjà passée de 25% des partants au début des années 1990 à 40% au début des années 2000. Elle pourrait bientôt être de 60%. Le minimum a été réévaluée pour le régime général passant de 534 euros à 589 euros pour le régime de base ».

Arnaud Parienty, « Protection sociale : le défi », éd Gallimard, 2006, p.45
Après l’échec de la réforme des régimes spéciaux en 1995 sous l’égide du gouvernement d’Alain Juppé, il a fallu attendre 2003, pour les pouvoirs publics se lancent dans une nouvelle réforme concernant la fonction publique.

Le 24 juillet 2003, malgré une forte protestation, le Parlement adopte un projet de réforme des retraites. Il en ressort que :

        • « (…) dans le secteur public, il faudra cotiser pendant quarante ans comme dans le privé, et que cette durée de cotisation sera prolongée pour tous à quarante et un ans en 2008 et à quasiment quarante deux ans en 2020.




        • (…) la revalorisation des pensions se fera pour tous sur les prix (alors que les fonctionnaires voyaient leur pension augmenter au même rythme que les salaires de la fonction publique) ».

        • la mise en œuvre « (…) d’un système de bonification (« surcote ») en cas de départ à la retraite au delà des 60 ans et de sanction (« décote ») en cas de départ avant cet âge et d’années de cotisations manquantes »1.


Par ailleurs suite à des négociations avec la CFDT et la CGC, « le gouvernement annonce qu’il garantit un taux de remplacement de 85% du SMIC pour les plus basses retraites et un taux de 66% pour toutes les autres retraites (le taux de remplacement moyen en France, est en 2003 de 74%).Il annonce que les personnes ayant accumulé plus de quarante ans de cotisations avant 60 ans et ayant commencé à travailler entre 14 et 16 ans pourront partir à l’âge de 58 ans. Il annonce la création d’un régime complémentaire par point pour prendre en compte les primes des fonctionnaires. Il annonce enfin une hausse de 0.2% des cotisations sociales à partir de 2006 pour financer les départs avant 60 ans, en comptant sur la baisse à venir du chômage pour financer les grands déséquilibres (ces mesures ne devraient permettre de couvrir qu’un tiers des déficits futurs »2.

Enfin, un système de fonds de pension a été créé en France, malgré l’existence d’un certain nombre de critiques. Le gouvernement de M. J.P. Raffarin a transformé les « plans partenariaux d’épargne salariale volontaire » (épargne sur le long terme, sommes faisant l’objet d’une exemption fiscale et délivrables sous forme de capital ou de rente) en plan partenarial d’épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR).

Document n°121

« (…)les sommes ne sont plus bloquées durant dix ans, mais jusqu’au départ à la retraite. A ce dispositif s’ajoute le plan d’épargne individuel pour la retraite (PEIR), « produit d’assurance, géré sur les marchés financiers par une compagnie d’assurance, une institution de prévoyance ou une mutuelle et placé sous le contrôle d’un comité de surveillance émanant des adhérents individuels aux groupements d’épargne individuels pour la retraire qui auront, eux, le statut d’associations. Il est destiné à recevoir l’épargne individuelle et reverser après départ à la retraite une rente viagère »3.
Les arguments essentiels en faveur des fonds de pension en France sont les suivants :

        • le fait de mettre en œuvre des dispositifs d’épargne retraite volontaire au caractère individuel permet de résoudre le problème démographique ;

        • la constitution de fonds de pension permet également à l’économie française de disposer d’un réservoir national d’épargne longue ; susceptible de concurrencer les fonds de pensions anglo-saxons 

Document n°122

« Ainsi N. Notat, ancienne secrétaire générale de la CFDT, déclarait : « Les salariés européens et français doivent quand même se demander maintenant s’ils vont continuer à laisser les fonds de pension anglo-saxons (…) avoir le monopole de l’intervention dans le capital des entreprises françaises et européennes ».in B. Palier, « La réforme des retraites », Ed Puf, Coll « Que sais-je ? », 2003, p.112-113. « Dans un rapport du Conseil d’analyse économique, François Morin montre que les entreprises françaises ont besoin de capitaux issus de fonds de pension français pour ne plus se faire dicter leur loi par les fonds de pensions américains », in B. Palier, « La réforme des retraites », Ed Puf, Coll « Que sais-je ? », 2003, p.113.

        • la généralisation des fonds de pension permettrait de développer un actionnariat populaire susceptible de générer un meilleur contrôle de la part des salariés de la gestion des entreprises.

Document n°123

« Certains imaginent d’actionner le levier de l’épargne salariale pour reconquérir du pouvoir sur le capital, et projettent de donner une réalité institutionnelle à l’idée que les salariés sont les véritables propriétaires puisqu’ils sont les détenteurs finaux des actions des entreprises. D’autres vont plus loin encore et rêvent d’une société politique entièrement reconstruite autour de la question patrimoniale »,

in F. Lordon, « Fonds de pension, piège à cons ? Mirage de la démocratie actionnariale », Ed Liber/Raisons d’agir, 2000, p.12.
Face à ces arguments, il convient de relever les critiques suivantes.

Document n°124

La mise en œuvre d’un système de retraite par capitalisation ne résoud pas le problème démographique dans la mesure où « les richesses réelles que les retraités consommeront demain avec leurs pensions, quel que soit le système, devront bien être prélevées sur la production disponible à ce moment là. Le recours à la capitalisation, en complément de la répartition, est au mieux un moyen d’accroître la part du revenu national dédiée aux retraités au détriment des actifs en lui donnant un autre fondement (la possession de droits de propriété se substitue à un droit de tirage sur les générations futures), mais elle a au niveau macroéconomique le même effet qu’une hausse des cotisations ».

Ph. Frémaux, art : « Le casse-tête des retraites », in Alternatives économiques, n°164, novembre 1998, p.37-41.
Document n°125

Cela n’empêche pas le fait que « Les retraites de l’an 2020 vivront de biens et services produits en 2020 »4.
Document n°126

« Par ailleurs, d’un point de vue macroéconomique, le rendement de la capitalisation ne peut être supérieur que si au minimum le taux d’intérêt est toujours plus élevé que le taux de croissance de la valeur ajoutée (qui définit le rendement des cotisations dans un système par répartition), hypothèse enfin difficilement tenable dans une perspective de long terme.

En effet, elle implique une déformation continue du partage de la valeur ajoutée au détriment des revenus du travail et au profit des revenus du capital, ce qui ne paraît soutenable ni au niveau pratique ni au niveau théorique »5.
Du point de vue de la nécessité de favoriser l’épargne au moyen de la constitution de fonds de pension, il convient de relever que la faiblesse des taux d’épargne dans un certain nombre de pays industrialisés est plus le résultat d’une croissance molle (et non sa cause au passage) que de l’absence de fond de pension, et qu’aux Etats-Unis, le taux d’épargne, fonds de pension inclus, est particulièrement faible. Il en résulte que le véritable argument en faveur des fonds de pension ne se situe pas autour de la question de leurs capacités à élever le taux d’épargne, mais plus fondamentalement, à même niveau de taux d’épargne, à assurer une meilleure allocation des ressources en capital. Les défenseurs des fonds de pension considèrent que ceux-ci permettent de renforcer les mécanismes de financement de l’économie par les marchés financiers (développement des marchés d’actions et d’obligations), mécanismes qui sont considérés comme plus efficaces économiquement que le système traditionnel de financement bancaire. Or, les observations empiriques ne permettent guère de démontrer une telle efficacité, et du point de vue du financement, la tendance aux Etats-Unis est au « buy-back », c’est-à-dire au rachat par les entreprises de leurs actions6.

Du point de vue de la possibilité de voir émerger un véritable pouvoir de gestion et de contrôle par et pour les salariés, le tableau est moins idyllique qu’il n’y paraît.

L’histoire des fonds de pension aux Etats-Unis est avant tout l’histoire d’une montée en puissance du pouvoir actionnarial, le temps des « entreprises providence » dans lesquelles des plans de retraite à prestations définies, sous le contrôle et la gestion de l’entreprise même et de son chef, est désormais largement remis en cause.
Document n°127

Se développe aujourd’hui « (…) une formule de retraite de fait individualisée puisque les cotisations sont versées sur un compte personnel associé à chaque salarié et transférable d’un employeur à un autre. Le terme logique de ce désengagement progressif de l’entreprise réside dans son retrait de la gestion même qui se retrouve déléguée à des intermédiaires financiers spécialisés : les fonds de pension et les fonds mutuels »7.
Ces intermédiaires financiers, ce nouveau pouvoir actionnarial, ne laissent guère de place aux petits actionnaires salariés et à une démarche éthique ou sociale, puisque par nécessité, ces fonds de pension se doivent de garantir une maximisation de la rentabilité des capitaux propres, au mépris parfois de stratégies industrielles de croissance.

« Cette possibilité d’un « socialisme des fonds de pension » est démentie par l’expérience des fonds gérés par les syndicats américains qui montre que la logique financière l’emporte nécessairement sur la logique salariale dans leur gestion »8.
b) Assurance maladie : quelle réforme ?
Jusqu’au début des années 80, la sécurité sociale a joué un rôle majeur en matière de remboursement face aux risques qu’encouraient les individus (« progression à froid des mécanismes de protection sociale » selon P. Rosanvallon), mais depuis le milieu des années 80, une inflexion sensible se fait jour9. Les ménages et les assurances complémentaires sont amenés à prendre en charge un peu plus massivement les conséquences des risques sociaux et en particulier en matière de maladie.

Document n°128

« Il n’existe au fond que trois grands principes de régulation. Le principe de la demande solable est intégralement marchand : celui qui dispose des moyens de paiement peut les dépenser comme il l’entend, sur un marché libre. La contrainte budgétaire consiste à définir un certain nombre de prestations offertes à peu près gratuitement mais dont le périmètre est limité en fonction d’une nomenclature et d’une enveloppe financière. La délibération financière. La délibération démocratique consiste à définir un certain nombre de droits sociaux qui doivent être garantis sous forme d’une gratuité socialisée »10.


  • La montée en puissance des mutuelles et des assurances privées


Quelques soient les données utilisées, on constate une montée en puissance des mécanismes de prise en charge par les complémentaires (assurances et mutuelles) ou directement par les ménages .

Document n°129

Structure de financement de la dépense courante de soins et de biens médicaux




1960

1980

2000

Ménages et autres assurances complémentaires

32.4

13.8

16.1

Mutuelles

5.2

5.1

7.4

Etat

9.2

3.0

1.1

Sécurité sociale

53.2

78.2

75.4

Source : Alternatives économiques, Hors série, n°58, 3ème trim 2003.

Structure de financement de la dépense courante de soins et de biens médicaux en 2002 en %


Sécurité sociale

75.7

Etat et collectivité locales

1

Institutions de prévoyance

2.5

Assurances

2.7

Mutuelles

7.5

Ménages

10.6

Source : Le Monde, 25 juillet 2003

Document bis


Structure du financement de la dépense courante de soins et de biens médicaux






















en %

 

1995

2000

2004

2005

2006

2007

Sécurité sociale

77,1

77,1

77,1

77,0

76,8

76,6

État et collectivités locales

1,1

1,2

1,4

1,3

1,4

1,4

Mutuelles

7,3

7,7

7,6

7,7

7,8

7,9

Sociétés d’assurance

3,3

2,7

3,1

3,1

3,2

3,2

Institutions de prévoyance

1,6

2,4

2,6

2,5

2,4

2,5

Ménages

9,6

9,0

8,3

8,4

8,4

8,5

Ensemble

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Source INSEE, 2007
Mais cette montée en puissance est largement dépendante de la nature des soins ou pour le dire autrement de l’offre médicale.





Etat et collectivités locales

Sécurité sociale

Mutuelles

Institutions de prévoyance

Assurances

Ménages

Total

Dépenses de soins et biens médicaux en milliards d’euros et %

1.4

1

103.1

75.7

10.2

7.5

3.4

2.5

3.7

2.7

14.5

10.6

136

100

Soins d’hospitalisation et secteurs médicalisés (%)

0.8

91.5

2.4

0.9

0.8

3.6

100

Dont hôpitaux publics

1.0

93.0

1.4

0.6

0.5

3.5

100

Dont hôpitaux privés

0.5

83.9

6.8

2.3

1.8

4.7

100

Soins ambulatoires

1.3

64.0

12.0

4.2

4.8

13.8

100

Dont médecins

1.3

70.4

11.9

3.7

4.6

8.1

100

Auxiliaires

1.8

79.8

5.7

0.9

2.2

9.6

100

Dentistes

0.5

34.2

18.1

9.1

8.1

30.0

100

Transports de malades

0.5

94.4

2.2

0.2

0.5

2.1

100

Officines pharmaceutiques

1.2

64.1

11.3

2.6

3.7

17.1

100

Autres biens médicaux

0.7

44.1

7.5

2.5

2.7

10.6

100

Source : Alternatives économiques, Hors série, n°58, 3ème trim 2003.
Malgré un taux de prise en charge par la sécurité sociale qui diminue, la branche assurance maladie est en déficit chronique depuis le début des années 90 du fait d’une croissance des dépenses de santé (nouvelles technologies, nouvelles thérapies, vieillissement) très largement supérieure à la croissance du PIB.

En outre, depuis 2001, le déficit s’aggrave en raison d’un ralentissement économique qui se traduit par un accroissement du chômage et donc d’une moindre entrée de cotisations sociales.

Face à cette situation, le gouvernement a appréhendé la question de l’assurance maladie comme il l’a fait pour la question des retraites. Etablir un accord sur le constat, puis ensuite formuler des propositions de réformes.

A cette fin, un Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie a été mis en place, l’enjeu étant, comme pour le Comité d’Orientation des retraites (COR) de formuler un diagnostic partagé.


  • La réforme de l’assurance maladie de M. Douste-Blazy


En 2004, a été adoptée une nouvelle réforme de l’assurance maladie définissant une nouvelle modalité d’accès aux soins et créant une Union nationale des caisses d’assurance maladie (Uncam).

Du point de vue de l’accès aux soins, a été instauré le principe du médecin généraliste référent, envers qui le patient doit s’adresser avant de consulter un spécialiste, pour pouvoir bénéficier du remboursement maximum prévu par l’assurance maladie.
Document n°130

« Depuis le 1er janvier 2006, il est nécessaire de passer par un médecin, généraliste ou spécialiste, avec lequel a été passé un contrat, avant d’aller voir un médecin spécialiste, sous peine de se voir pénalisé d’un dépassement d’honoraires de 7 euros non pris en charge par les complémentaires. Cette mesure a pour objet de réduire les consultations inutiles et le « nomadisme médical », c’est-à-dire les consultations multiples pour une même pathologie ou les examens redondants ».

Arnaud Parienty, « Protection sociale : le défi », éd Gallimard, 2006, p.53.
D’un point de vue institutionnel, a donc été créée l’Uncam disposant d’une plus grande autonomie à l’égard des pouvoirs publics dans la définition des taux de remboursement et du champ des dépenses remboursables. Les mutuelles, les institutions de prévoyance et les assureurs privés participent au conseil d’administration de cette institution qui regroupe les caisses de salariés et de non salariés.
Document n°131

« L’UNCAM a des pouvoirs importants et le gouvernement a beaucoup insisté sur son autonomie de gestion. En réalité, ce qui est mis en place est une machine à réduire les remboursements. En effet, si la dérive des dépenses dépasse l’ONDAM (Objectif Nationale de Dépense d’Assurance Maladie) de plus de 0.75%, le comité d’alerte le notifie « aux caisses nationales d’assurance maladie. Celles-ci proposent des mesures de redressement. Le comité rend un avis sur l’impact financier de ces mesures et, le cas échéant, de celles que l’Etat entend prendre pour sa part »(article 22). Autrement dit, il appartient aux caisses de freiner les dépenses, ce qu’elles ne peuvent faire qu’en réduisant ou supprimant le remboursement de certaines prestations. Eventuellement, ces déremboursements seront compensés par une augmentation de la prise en charge par les assurances complémentaires, qui augmenteront en conséquence leurs tarifs. L’assuré n’y gagnera rien et les inégalités se creuseront selon la qualité des assurances complémentaires que chacun aura les moyens d’acheter, mais les pouvoirs publics pourront maintenir l’équilibre des comptes sans augmenter les prélèvements obligatoires. Ce mécanisme évite également à l’Etat de prendre ses responsabilités. Si le Parlement fixe un ONDAM irréaliste car trop bas, le comité d’alerte constate rapidement que les dépenses dépassent l’objectif et les caisses sont contraintes de réduire les dépenses. Ainsi en fixant un objectif de baisse des dépenses de produits de santé pour 2006, l’Etat ouvre la voie à des déremboursements inévitables, tout en laissant la décision à l’UNCAM ».

Arnaud Parienty, « Protection sociale : le défi », éd Gallimard, 2006, p.57.

Les orientations semblent donc inchangées voir accentuées - compte tenu de la suppression du principe de la gratuité totale des soins par l’instauration d’une contribution non remboursable de un euro par consultation -.
En perspective se dessine toujours une volonté :


  • de favoriser l’essor d’une prise en charge par les usagers, les assurances complémentaires, les mutuelles et surtout les assurances ;




  • de faire en sorte plus exactement que la sécurité sociale continue à prendre en charge les risques graves et les affections de longue durée ( qui représentent près de 40% des dépenses de soins), à charge pour les complémentaires de prendre en charge le reste des affections11, au prix d’une mise en place d’un crédit d’impôt pour ceux qui n’ont pas les moyens de souscrire à une complémentaire, s’il le faut.



Si le principe d’une entrée encore plus massive des complémentaires et plus particulièrement des assurances privées, dans le système d’assurance maladie était finalement retenue, cela risquerait de générer :

    • le renforcement d’un système de santé à deux vitesses entre ceux qui ont les moyens de dégager des ressources pour accéder à une qualité supérieure de soins par des cotisations plus élevés ; entre ceux qui ont le choix en matière de consommation et ceux qui ne l’ont guère ou point et cela concerne non seulement les biens et soins médicaux mais également tout ce qui relève de l’hygiène alimentaire et sanitaire ; entre ceux qui ont la capacité de se projeter dans l’avenir, et ceux frappés par une culture du « vivre au jour le jour »12 ;


Document n°132

Accès à une complémentaire en fonction du revenu en 2000


Revenu par unité de consommation

Taux de couverture par une complémentaire

Taux de renoncement aux soins

<3500

51.1

23.9

3500-4500

73.9

22.8

4500-5500

84.0

21.5

5500-6500

91.8

18.5

6500-8500

92.6

15.5

>8500

95.7

10.9

Source : Alternatives économiques, Hors série, n°58, 3ème trim 2003.


    • une remise en cause du principe de solidarité, tel qu’il a été conçu à la fin du XIXème siècle, reposant sur l’idée que les risques qu’encourent les individus sont essentiellement le produit de faits sociaux, de faits collectifs, et par conséquent, susceptibles d’être pris en charge par la collectivité, mais reposant sur un voile d’ignorance sur les risques individuels.


L’entrée des assurances dans le système de protection sociale implique la mise en œuvre d’un système de « clients profilés » - contrairement à l’usage des mutuelles qui privilégient les « contrats solidaires »- , « clients profilés » qui seront amenés demain à présenter leur héritage génétique pour repérer les risques individuels qu’ils présentent, forme avancée du questionnaire de santé.
Document n°133

« Le financement public des dépenses de santé repose sur l’idée que chacun finance à hauteur de ses revenus et non pas de son profil de risque. Le financement par l’impôt permet d’introduire certains mécanismes de redistribution (si l’impôt est progressif). A l’inverse, le financement des assurances privées tient compte du profil de risques des assurés, et module le montant des primes en fonction de l’âge, du sexe, voire de l’état de santé de l’assuré, réduisant ainsi l’égalité des citoyens devant la maladie »13.


Ce déchirement du voile d’ignorance sur les risques individuels comme le relève P.Rosanvallon serait annonciateur de la fin des systèmes de solidarité collectif.



c) Quelle alternative ?
Il convient de souligner ici qu’une hausse de 1 point de la CSG conduit à une rentrée supplémentaires de cotisations de 9 milliards d’euros, soit quasiment le montant du déficit du régime général de la sécurité sociale.

Dans cette perspective la Fondation Copernic préconise :

    • une augmentation des cotisations portant notamment sur les revenus financiers des entreprises ;

    • une politique active de prévention qui représente moins de 3% des dépenses de consommations médicales ;

    • la nationalisation des groupes pharmaceutiques ;

    • le renforcement du rôle des médecins généralistes pour en faire des pivots du système.


Il reste qu’un travail reste à faire par les forces progressistes qui consistent à identifier les besoins sociaux et sanitaires sur le long terme et à chiffrer le coût d’une politique de réponse à ces besoins, sachant que pour les retraites, avant la réforme Fillon les déficits cumulés des régimes de retraite se seraient élevés à plus de 65 milliards d’euros en 2020 et à plus de 180 milliards d’euros en 2040. Que le poids des retraites dans le PIB étant de 11.6% du PIB en 2000, il passera à 13.8% en 2020 et à 16% en 2040. Quel sera le poids des dépenses médicales sur cet horizon ? Quelles implications cela aura-il sur les prélèvements obligatoires ? Quelle société voulons avec quel niveau de prélèvements obligatoires et au passage, quel niveau d’emploi ?

2°) Le redéploiement de l’action publique : l’essor de logiques multiples
Face à l’émergence de l’exclusion et de la pauvreté, les politiques d’assistance qui devaient peu à peu disparaître au profit du développement de la sécurité sociale et de sa logique d’assurance, ont connu un renouveau. Ainsi, la protection sociale en France est marquée par l’existence de trois étages, la sécurité sociale (logique d’assurance), l’aide sociale (logique d’assistance) et les mutuelles et assurances privées (logique de complémentarité de la protection), rendant la lisibilité des politiques sociales de plus en plus difficiles, et ce d’autant plus qu’il y a une complexification des dispositifs mis en œuvre.

Ce manque de lisibilité des politiques sociales n’est certainement pas étranger à la volonté du gouvernement d’A. Juppé de faire en sorte que le Parlement ait un peu plus son mot à dire en matière de sécurité sociale, compte tenu des déficits démocratiques accumulés.


  1. Une logique d’insertion : du RMI au RSA


La mise en œuvre du RMI (loi du 1er décembre 1988) se situe dans le prolongement de l’instauration de toute une série de minimas sociaux au cours des années 1970 et 1980 visant à couvrir les personnes âgées (minimum vieillesse), invalides ou handicapés (allocation d’adulte handicapé), les risques liés au chômage de longue durée (allocation de parent isolé, allocation veuvage).

Mais le RMI constitue cependant une rupture par rapport au système antérieur, il participe, par le biais du volet d’insertion, d’une volonté de transformer les dépenses passives de l’Etat-providence en dépenses actives. Le RMI crée certes un droit à un revenu minimum (système d’allocation différentielle), mais également un devoir d’insertion sur la base d’un engagement contractuel entre l’individu et la société.

  • L’instauration de ce volet insertion visait, par ailleurs, à atténuer l’ampleur d’une critique de nature libérale mettant l’accent sur l’effet de désincitation au travail. Le montant même du revenu minimum est calculé de telle façon qu’il ne puisse être supérieur à un revenu d’activité à temps plein. Cela n’empêche pour autant pas le développement de l’idéologie du « workfare », consistant à relier l’octroi d’aide sociale à l’exercice de certains comportements, dans le cadre d’un modèle de protection sociale que F.X. Merrien qualifie de « modèle résiduel libéral répressif »14.


Document n°134

« L’insuffisance du RMI est à relier au fait que les plus conservateurs parmi les élus n’ont pas cessé de voir en lui un encouragement à la paresse et à la fraude, thème classique dans la tradition britannique, mais qui a toujours été présent également dans la droite française.
Cette logique punitive a refait surface avec force dans les débats des années 2000, au point que l’actuel gouvernement Raffarin a mis en place une variante additionnelle du RMI, dite RMA, au début de 2004 (un revenu minimum d’activité destiné aux bénéficiaires les plus anciens du RMI incités à prendre des emplois). En période de faible création d’emploi, on voit mal comment cette initiative pourrait dépasser sa fonction principalement rhétorique, visant à satisfaire la droite la plus conservatrice »15.

Dans cette perspective, afin d’améliorer ce volet insertion, les pouvoirs publics ont créé le Revenu Minimum d’Activité (RMA) à destination des allocataires de plus de deux ans.

Il s’agit de proposer un contrat de travail de 20 heures sur une période de 18 mois, rémunéré obligatoirement au SMIC. L’employeur s’engage à assurer une formation, en contrepartie d’exonération de charges sociales . En retour, le RMA est l’objet d’un certain nombre de critiques selon lesquelles :

- il présuppose que les individus en chômage de longue durée ne sont pas véritablement en recherche active d’emploi (stigmatisation) ;

- il conduit la puissance publique à financer largement des emplois privés au risque d’effet d’aubaine.
Par ailleurs d’autres réflexions apparaissent aujourd’hui portant sur l’extrême complexité de l’aide sociale en raison de l’existence d’une pluralité de minimas sociaux, un certain nombre de pressions s’exercent en faveur d’une fusion de tous les minimas sociaux, constitutif d’un nouveau RMI16. C’est dans cette perspective qu’a été créé le RSA, le Revenu de Solidarité Active.
Document n°135

LE revenu de solidarité active (RSA), qui doit être généralisé à l’ensemble du territoire le 1 e r juillet 2009, est un dispositif destiné à encourager le retour à l’emploi. Il s’agit d’un complément de revenu qui est versé aux bénéficiaires de minima sociaux quand ceux-ci travaillent à nouveau.

Actuellement, en effet, une personne touchant le RMI et reprenant un emploi à temps partiel payé au smic peut voir ses revenus diminuer (le salaire qu’elle perçoit étant inférieur au RMI, qui ne lui est plus versé).

Une fois le RSA en vigueur, une personne qui perçoit 450 € d’allocation verra ses revenus passer à 760 € si elle trouve un emploi payé 500 €. Le RSA concernera tous les Français qui gagnent moins de 1,04 smic par mois. Il sera versé par les Caisses d’allocations familiales (CAF) et financé par une nouvelle taxe de 1,1 % sur les revenus du capital. Selon Martin Hirsch, le haut-commissaire aux Solidarités actives, le RSA devrait permettre à 700 000 Français de passer au-dessus du seuil de pauvreté (817 par mois).

Le Parisien, 23 septembre 2008

Document n°136

Martin Hirsch semble avoir gagné sur toute la ligne. D'abord parce que son « revenu de solidarité active » (RSA) sera généralisé en juin 2009 et non en 2010 comme le demandait Bercy, soucieux de réduire le déficit budgétaire après la catastrophique affaire du « paquet fiscal » qui l'a accru sensiblement.

Ensuite, et surtout, parce que les « riches » - pour faire court - vont financer le surplus de dépenses (1,5 milliard d'euros) qu'engendrera le RSA, puisque les ressources supplémentaires seront obtenues grâce à une taxe de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et de placement : loyers encaissés par des particuliers, revenus d'assurance vie ou dividendes. Certes, ces revenus ne sont pas tous encaissés par le cinquième le plus favorisé des ménages, mais ceux-ci en perçoivent 80 %, et ce sont essentiellement ces ménages qui seront mis à contribution. D'ailleurs, les craintes exprimées par Colette Neuville, présidente de l'Association de défense des actionnaires minoritaires (ADAM), sont révélatrices, car cette association regroupe essentiellement des actionnaires qui détiennent des portefeuilles de titres suffisamment importants pour les gérer directement au lieu de passer par des organismes spécialisés, les fameux « organismes de placement collectif en valeurs mobilières ».

Le financement : les riches, et non les couches moyennes

Il faut reconnaître que ce financement par les revenus du capital était totalement inattendu. Jusqu'ici, le schéma privilégié par les milieux gouvernementaux [1] était un « recentrage » de la prime pour l'emploi (PPE). D'un coût de 4,5 milliards, la PPE a été versée en 2006 à un travailleur sur trois (9 millions de personnes gagnant entre 0,3 et 1,4 fois le Smic) et appartenant à des ménages dont le revenu imposable est inférieur à un certain plafond [2]. Des conditions d'attribution qui font qu'un peu plus d'un million des bénéficiaires se trouvent dans la moitié la mieux rémunérée des travailleurs, tandis que, en sens inverse, 2,8 millions de travailleurs aux revenus d'activité très faibles en sont exclus, si bien que le taux de pauvreté des personnes en emploi (7,2 %) n'est que très peu réduit par la PPE. Le « recentrage » de cette dernière aurait permis d'en accentuer l'effet redistributif, en supprimant la PPE pour les travailleurs situés dans la deuxième partie de la distribution des revenus d'activité et en utilisant le milliard d'euros ainsi économisé au bénéfice des travailleurs pauvres éligibles au RSA. Ce schéma avait fait bondir les syndicats, pour qui cela revenait à prendre aux travailleurs aux revenus modestes pour aider les travailleurs pauvres. Au final, on ne touchera donc pas à la PPE, on se contentera d'en geler le montant. La réforme de cette dernière attendra donc, et l'on continuera de saupoudrer l'argent des contribuables au bénéfice de personnes pour lesquelles il s'agit d'argent de poche...

La mécanique du RSA

Le RSA va être perçu par environ 4 millions de ménages. Parmi eux, il convient de distinguer deux grandes catégories.

Il y aura d'abord les ménages actuellement allocataires du RMI et de l'API (allocation parent isolé, versée aux familles monoparentales ayant un ou plusieurs enfants de moins de trois ans et dont les revenus sont inférieurs à 600 euros), soit environ 1,3 million de ménages. Pour la plupart d'entre eux, rien ne changera (450 euros maximum pour une personne seule, 675 pour un couple), si ce n'est l'appellation de l'allocation qu'ils perçoivent. Cependant, on compte environ 170 000 ménages allocataires du RMI ou de l'API qui bénéficient de ce que l'on appelle aujourd'hui « l'intéressement », c'est-à-dire d'un cumul de revenus d'activité et d'une fraction de leur allocation. Cet intéressement sera supprimé, mais, en échange, ils pourront continuer à percevoir, en plus de leur revenu d'activité, le RSA diminué de 38 % de ce revenu d'activité. Dans la quasi-totalité des cas, cette nouvelle règle sera plus favorable que l'ancienne. Ce qui devrait se traduire par une incitation accrue à trouver un emploi. C'est hélas ce que la plupart des médias ont retenu : ils présentent le RSA comme une incitation à revenir à l'emploi pour les allocataires de minima sociaux. Or c'est oublier l'autre grande catégorie de ménages bénéficiaires, qui sera largement majoritaire.

Cette deuxième catégorie, ce sont les ménages où vit un ou plusieurs travailleurs à faibles revenus d'activité (temps partiel ou chômage récurrent non indemnisé), mais néanmoins supérieurs aux seuils d'attribution des minima sociaux. Environ 2,8 millions de ménages sont aujourd'hui contraints de vivre avec des revenus d'activité inférieurs au Smic. La plupart d'entre eux (1,5 million [3]) sont en dessous du seuil de pauvreté (880 pour une personne seule en 2006, 1320 euros pour un couple sans enfant, 1140 pour une famille monoparentale avec un enfant) : ce sont les travailleurs pauvres. Et 1,3 million de ménages comprenant au moins un travailleur doivent se contenter d'un niveau de vie par personne compris entre 880 et 1180 euros (le Smic net à plein temps est actuellement de 1050 euros). Sans être pauvres, ces ménages sont cependant sans cesse confrontés aux privations et à la crainte du lendemain. Pour tous ces travailleurs, le RSA consistera en une allocation sociale égale au RSA « de base » (celui versé aux actuels allocataires de minimum social sans autre revenu, soit 450 euros pour une personne seule) diminué de 38 % de leurs revenus d'activité. La plupart d'entre eux, jusqu'ici privés de PPE, verront donc leurs revenus totaux augmenter dans des proportions non négligeables (en moyenne 150 à 180 euros par mois). Pas de quoi sortir de la pauvreté monétaire la totalité de ces personnes, mais seulement une fraction (environ un cinquième).

Il s'agit incontestablement d'une avancée importante. Mais elle demeure partielle : à la fois parce que les jeunes de moins de 25 ans en sont exclus et parce que le revenu social attribué à la majorité des travailleurs pauvres demeure trop faible pour pouvoir les sortir de la pauvreté monétaire. Surtout, elle s'accompagne d'un risque majeur, que le projet de loi ne prévient guère, renvoyant aux partenaires sociaux le soin de le régler : le risque de voir se multiplier les « petits boulots », désormais subventionnés par cette aide sociale, et le risque de voir les pressions s'accentuer sur les demandeurs d'emploi pour qu'ils acceptent ces « emplois indignes », qui ne leur assurent ni reconnaissance professionnelle, ni avenir solide. C'est désormais sur ce terrain que devra se juger le RSA. Ce dernier a amélioré la couverture sociale, mais s'il aboutit à dégrader le marché du travail et la qualité des emplois proposés, il creusera d'une main les trous qu'il s'efforcera de boucher de l'autre.

Denis Clerc

24 Septembre 2008
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